Tak Percaya Pemerintah, Dunia Bikin KPU Independen

0
402

Penyelenggara pemilu plat merah dinilai hanya akan berusaha memenangkan penguasa. Tapi, independensi tak semata soal struktur, melainkan juga perilaku anggota penyelenggara pemilu.

Sejak Indonesia mendirikan lembaga penyelenggara pemilu independen? Administration and Cost of Election (ACE) Electoral Knowledge Network, menyebut tahun 1999. Pada tahun ini, Komisi Pemilihan Umum (KPU) beranggotakan 48 orang partai dan lima wakil pemerintah.

Photo: Lechenie-narkomanii/Pixabay

ACE memasukkan Indonesia dalam daftar negara-negara demokrasi baru yang mendirikan penyelenggara pemilu independen di penghujung abad ke-20. Fenomena ini, sebut ACE, merupakan kelanjutan demokratisasi gelombang ketiga, yang sempat diakselerasi oleh berakhirnya Perang Dingin.

Selain Indonesia, negara lain yang mendirikan lembaga penyelenggara pemilu independen, menjelang dan beberapa saat setelah pergantian milenium, adalah Cape Verde (1999), Nigeria (1999), Antigua and Barbuda (2001), Georgia (2001), Yaman (2001), Afghanistan (2003), Irak (2004), Afrika Selatan (1994), Uganda (1995), Burkina Faso (1995), Thailand (1996), Fiji (1998), Ukraina (1998), dan Kamboja (1998).

Selain karena arus demokrasi dan demokratisasi, alasan utama penyelenggara pemilu independen berdiri di banyak negara, adalah karena ketidakpercayaan rakyat kepada lembaga penyelenggara pemilu bentukan pemerintah. Penyelenggara pemilu plat merah dinilai hanya akan berusaha memenangkan partai dari rezim penguasa yang korup, alias mengawetkan status quo.

MUNCULNYA pENYELENGGARA PEMILU INDEPENDEN ADALAH KELANJUTAN ARUS DEMOKRATISASI GELOMBANG KETIGA.

Persoalan seperti distrust terhadap penyelenggara pemilu pemerintah itu, hanya marak terjadi di negara-negara demokrasi baru yang sedang dalam proses transisi, dan tidak banyak terjadi di negara-negara demokrasi mapan. Tak heran bila negara seperti Amerika Serikat, Inggris, Italia, Jerman, tak membangun lembaga penyelenggara pemilu independen. Pemilu tetap dilaksanakan oleh lembaga bentukan pemerintah.

Meski demikian, ada pula yang bergeser. Seperti terjadi di Australia. Negeri jiran ini, mendirikan lembaga penyelenggara pemilu independen sejak tahun 1984. Sebelumnya, penyelenggara pemilu di Australia merupakan bagian dari Departemen Dalam Negeri.

Tiga model EMB

Tapi, tepatkah Indonesia disebut membangun penyelenggara pemilu independen pada tahun 1999, padahal saat itu KPU beranggotakan orang partai dan wakil pemerintah? Di situs web ACE tidak dijelaskan lebih lanjut soal pencantuman angka tahun itu. Dan, bila menyimak pembagian ACE sendiri, tidaklah benar-benar pas.

Secara struktural, ACE Project membagi penyelenggara pemilu (electoral management body [EMB]) menjadi tiga model — sebagaimana yang juga menjadi konsensus di antara para ahli pemilu. Yaitu, penyelenggara pemilu independen, penyelenggara pemilu pemerintah, dan penyelenggara pemilu campuran.

Kendati ada berbagai model, ada satu hal yang pasti: Orang-orang dengan keahlian khusus dibutuhkan dalam memenej pemilu, sehingga institusinya pun perlu dibuat untuk mempertanggungjawabkan penyelenggaraan pemilu.

Dari berbagai model tersebut, lahir nama yang beragam. Ada yang menyebutnya Komisi Pemilihan Umum, Departemen Pemilu, Dewan Pemilu, Unit Pemilu, dan Badan Pemilu.

Pada model independen, pemilu diselenggarakan oleh institusi penyelenggara pemilu independen. Lembaga ini bersifat otonom, dan tidak berkaitan dengan kekuasaan eksekutif. Lembaga ini juga mengelola sendiri keuangannya.

Penyelenggara pemilu independen tidak bertanggung jawab kepada kementerian atau departemen. Meski demikian, lembaga ini bisa bertanggung jawab kepada lembaga legislatif, yudikatif, atau kepala negara. Penyelenggara pemilu independen ini beranggotakan orang dari luar lembaga eksekutif.

Penyelenggara pemilu independen tidak bertanggung jawab kepada kementerian atau departemen.

ACE Electoral Knowledge Network

Di sejumlah negara, seperti Jamaica, Rumania, Suriname, dan Vanuatu, penyelenggara pemilu independen terdiri atas dua badan (double independent framework). Satu badan bertanggung jawab atas kebijakan yang berkaitan dengan proses pemilu, dan satu badan lainnya bertanggung jawab atas penyelenggaraan dan implementasi kebijakan dalam proses pemilu.

Pada model penyelenggara pemilu pemerintah, pemilu diselenggarakan dan dimenej oleh eksekutif, melalui kementerian —umumnya Kementerian Dalam Negeri atau Kementerian Kehakiman— dan/atau otoritas lokal. Di tingkat pusat, lembaga penyelenggara pemilu ini dipimpin oleh menteri atau pegawai negeri sipil. Anggarannya berasal dari pemerintah.

Amerika Serikat yang selama ini dikenal sebagai kampiun demokrasi, bahkan masih menerapkan model ini. Di Amerika, juga Inggris, Swedia, dan Swiss, pemilu diselenggarakan oleh otoritas lokal.

Pada model campuran (mixed), penyelenggara pemilu memiliki dual struktur. Dalam hal kebijakan dan monitoring, bersifat independen dari eksekutif, seperti halnya pada model independen. Tapi, implementasinya dilakukan oleh sebuah departemen atau pemerintah lokal, seperti halnya pada model pemerintah.

Saat ini, dari 204 negara, sebanyak 122 negara menerapkan model independen, termasuk Indonesia. Selebihnya, 54 negara menerapkan model pemerintah, dan 28 negara menerapkan model campuran.

Jika menyimak ketiga pembagian ini, maka KPU di Indonesia pada Pemilu 1999 lalu, memiliki kemiripan dengan model pemerintah, atau model independen yang ada dalam mixed model. Karena adanya wakil dari pemerintah, bahkan lembaga ini dipimpin mantan menteri dalam negeri, Rudini, kendati saat memimpin lembaga itu tak secara struktural berada di pemerintahan.

Dalam uraiannya, ACE juga hanya menekankan independensi adalah dari eksekutif, dan tak terlalu menekankan independensi dari pihak lain seperti partai dan legislatif. Tapi, soal independensi ini, ACE juga menegaskan bukan semata pada soal strukturnya. Tapi, juga perilakunya.

Namun, lembaga lain, yaitu International for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), menyatakan bahwa penyelenggaraan pemilu membutuhkan lembaga penyelenggara pemilu yang bukan hanya independen dan imparsial dari pemerintah, tapi juga dari pengaruh pihak lain. Sebab, hal itu merupakan area kritikal bagi lembaga penyelenggara pemilu, untuk mengimplementasikan keputusan penting yang bisa memengaruhi hasil pemilu.

Dimulai Amerika Latin: Cabang Keempat

Pembangunan lembaga penyelenggara pemilu independen, dimulai di negara-negara Amerika Latin, seperti Uruguay, Chile, Kolombia, dan Kosta Rika. Transisi dari pemerintahan oligarkis menuju demokrasi, di negara-negara tersebut, pada kuarter pertama abad ke-20, membuat negara-negara itu membutuhkan sebuah struktur pemilu yang baru. Otoritas penyelenggara pemilu independen di Uruguay, Corte Electoral, misalnya, dibangun pada tahun 1924, dan masuk dalam konstitusi pada tahun 1934.

Photo: Creative Common

Lembaga-lembaga tersebut kemudian dikenal sebagai cabang keempat pemerintahan. Sebab, mendapat jaminan konstitusional untuk kekuasaannya yang besar, dan tanggung jawabnya terhadap berbagai soal pemilu. 

Struktur yang sama ditemukan di Kanada pada tahun 1920. Lewat UU Pemilu tahun 1920, dibentuk Chief Electoral Officers (CEO), yang dijamin sebagai lembaga independen. CEO diberi kewenangan melaksanakan tugasnya secara professional, adil, tanpa perlu khawatir pada tekanan politik.

Di Asia, Negara yang pertama kali membangun komisi pemilu independen, adalah India, pada 1950. Komisi pemilu di India, ini, juga adalah lembaga permanen yang dijamin konstitusi.

Negara lain yang juga mendirikan komisi pemilu independen, berbilang dekade silam adalah Kenya dan Malta (1960), Ghana (1968), dan Bangladesh (1973). Tapi, kemunduran demokrasi di Kenya, Ghana, dan Bangladesh, membuat penyelenggara pemilu independen ini kemudian dikompromikan, dan tak lagi dapat dikatakan independen, sampai negara-negara tersebut melakukan reformasi pemilu pada 1990-an.

Selanjutnya, pada penghujung abad ke-20, sejumlah negara demokrasi baru membentuk penyelenggara pemilu independen. Antara lain Indonesia, Cape Verde, Nigeria, Antigua and Barbuda, Georgia, Yaman, Afghanistan, Irak, Afrika Selatan, Uganda, Burkina Faso, Thailand, Fiji, Ukraina, dan Kamboja.

KPU Indonesia

Kendati masih belum benar-benar dapat dikatakan independen, secara struktural, KPU 1999 lebih baik dibanding penyelenggara pemilu yang pernah berdiri di Indonesia. Sejak Pemilu 1955 hingga 1997, pemilu diselenggarakan lembaga penyelenggara pemilu pemerintah.

Photo: Markas Besar ABRI/Creative Common

Pada Pemilu 1955, penyelenggara pemilunya —saat itu bernama Panitia Pemilihan Indonesia (PPI)— anggotanya ditunjuk pemerintah. Anggotanya di tingkat pusat ditunjuk oleh presiden, di tingkat daerah pemilihan (provinsi) ditunjuk menteri kehakiman, dan tingkat kabupaten ditunjuk menteri dalam negeri. Seorang bupati, misalnya, menjadi ketua panitia pemilihan tingkat kabupaten.

Untuk Pemilu 1971 hingga 1977, UU No 15/1969 tentang Pemilihan Umum Anggota-anggota Badan Permusyawaratan/Perwakilan Rakyat, lebih eksplisit menyatakan pemilu diselenggarakan pemerintah. Rumusannya ada di pasal 8 Ayat (1): “Pemilihan umum dilaksanakan oleh pemerintah di bawah pimpinan Presiden.”

Untuk pelaksanaannya, presiden membentuk lembaga penyelenggara pemilu yang saat itu diberi nama Lembaga Pemilihan Umum (LPU), diketuai oleh menteri dalam negeri. Di dalam LPU ini dibentuk Panitia Pemilihan Indonesia (PPI), yang juga diketuai mendagri. Anggota-anggotanya diangkat presiden, atas usul mendagri.

Untuk Panitia Pemilihan Daerah (PPD) tingkat I dan II, masingmasing diketuai oleh gubernur dan bupati/wali kota. Anggota PPD I dan II diangkat dan diberhentikan oleh mendagri, atas usul gubernur.

PPI bertugas menyelenggarakan pemilu DPR, serta merencanakan dan mengawasi penyelenggaraan pemilu DPR, DPRD I, dan DPRD II. Pemilu DPRD I dan DPRD II, masing-masing diselenggarakan PPD I dan PPD II.

Pada Pemilu 1982 hingga 1997, terjadi perubahan personalia di lembaga penyelenggara pemilu. UU No 2/1980 tentang Perubahan Atas UU No 15/1969, menyatakan LPU diketuai mendagri dan beranggotakan beberapa menteri lainnya. Selain itu, kontestan pemilu —yaitu PPP, PDI, dan Golkar— diikutsertakan sebagai anggota PPI, PPD I, PPD II, hingga Panitia Pemungutan Suara (PPS) di tingkat kecamatan.

Pada Pemilu 1999 komposisi keanggotaan KPU berubah 180 derajat. KPU didominasi orang partai. Dari 53 anggota KPU saat itu, 48 adalah orang partai, dan lima orang wakil pemerintah. KPU saat itu diketuai oleh Rudini, yang juga menteri dalam negeri.

Meski lembaga penyelenggara pemilu saat itu masih dinakhodai orang pemerintah, KPU 1999 ini berhasil menyelenggarakan pemilu yang dinilai jujur dan adil. Uniknya, saat apresiasi terhadap penyelengaraan pemilu itu datang dari dalam dan luar negeri, di internal KPU justru sebaliknya. Sebanyak 27 anggota KPU dari partai politik, justru menolak meneken berita acara hasil pemilu, dengan alasan pemilunya penuh kecurangan. Sebuah paradoks, tentu saja.

Di sinilah, pendapat IDEA terkonfirmasi. Bahwa, penyelenggara pemilu memang tak semata harus independen dan imparsial dari pemerintah, tapi juga dari pengaruh pihak lain. Karena, soal itu merupakan area kritikal bagi lembaga penyelenggara pemilu untuk mengimplementasikan keputusan penting yang bisa memengaruhi hasil pemilu.

Konflik kepentingan

Penyelenggara pemilu yang beranggotakan orang partai, menurut IDEA —dalam Electoral Management Bodies—bisa menciptakan konflik kepentingan. Sehingga, penunjukan orang partai sebaiknya dihindari. Yang tepat menjadi personel penyelenggara pemilu, menurut organisasi antarpemerintah yang beranggotakan negara-negara dari semua benua ini, adalah kalangan profesional.

Dalam kasus Pemilu 1999 lalu, hasil pemilu akhirnya tak ditetapkan oleh KPU —karena pengambilan keputusannya tak mencapai kuorum. Penetapan pemilu diambil alih oleh Presiden BJ Habibie. Sesuatu yang diprotes oleh Mulyana W Kusumah, yang saat itu wakil ketua Panitia Pengawas Pemilu.

Penyelenggara pemilu beranggotakan orang partai, bisa menciptakan konflik kepentingan. SEBAIKNYA DIHINDARI.

International IDEA

“Apabila KPU menyerahkan persoalan ini (penetapan hasil pemilu –Pen) kepada presiden, maka secara tidak langsung mengingkari eksistensi KPU sebagai institusi yang diberi kewenangan oleh PP No 3 Tahun 1999,” demikian pendapat Mulyana dalam tulisannya, “Pelaksanaan Pemilihan Umum 1999”, yang dirangkum dalam buku Transisi Demokrasi; Evaluasi Kritis Penyelenggaraan Pemilu 1999.

Indonesia benar-benar dapat dikatakan menerapkan penyelenggara pemilu yang independen secara penuh, setelah terbitnya UU No 4/2000  tentang Perubahan Atas UU No 3/1999 tentang Pemilu. Di UU baru tersebut, dinyatakan dengan tegas bahwa KPU adalah lembaga independen dan nonpartisan, dan tak lagi beranggotakan orang partai. Independensi itu kemudian diperkuat pula lewat amandemen konstitusi. ■

LEAVE A REPLY

Please enter your comment!
Please enter your name here